Este artigo visa a analisar a equivocada interpretação do parágrafo 8º, do artigo 144 da Constituição, exarada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar, em 20 de fevereiro de 2025, o Recurso Extraordinário (RE) 608.588, com repercussão geral (Tema 656). Além disso, discutiremos brevemente a inadequada proposta de criação de uma Força de Segurança Municipal pela Prefeitura do Rio de Janeiro [1].
Constituição e papel da guarda municipal
Segundo a Constituição, no caput do artigo 144, do Capítulo III: Da Segurança Pública; estabelece que: “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: polícia federal; polícia rodoviária federal; polícia ferroviária federal; polícias civis; polícias militares e corpos de bombeiros militares; e polícias penais federal, estaduais e distrital [2].”
Contudo, o parágrafo 8º do mesmo artigo dispõe:
“Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”
Portanto, a nítida distinção do texto expresso do artigo 144 da Constituição demonstra claramente que o legislador constituinte (originário e reformador) não incluiu as guardas municipais no rol dos órgãos de segurança pública. Logo, não há respaldo constitucional para que essas instituições desempenhem funções típicas de polícia.
Da mesma forma, não há autorização constitucional para que os municípios possam criar “novo órgão” de segurança pública [3].
Jurisprudência e doutrina especializada
A doutrina majoritária corrobora essa interpretação. O professor Renato Brasileiro [4], por exemplo, esclarece:
“(..) não é das guardas municipais, mas sim das polícias, como regra, a atribuição para patrulhar supostos pontos de tráfico de drogas, realizar abordagens e revistas em indivíduos suspeitos da prática de tal crime ou ainda investigar denúncias anônimas relacionadas ao tráfico e outros delitos cuja prática não atinja de maneira clara, direta e imediata os bens, serviços e instalações municipais. Poderão, todavia, realizar busca pessoal em situações absolutamente excepcionais — e, por isso, interpretadas restritivamente — nas quais se demonstre concretamente haver clara, direta e imediata relação de pertinência com a finalidade da corporação, isto é, quando se tratar de instrumento imprescindível para a tutela dos bens, serviços e instalações municipais. Não basta, portanto, que o crime seja praticado em um bem público municipal, como, por exemplo, uma rua municipal, ou contra algum habitante do município. É preciso que, na hipótese dos bens e instalações municipais, o crime do qual se suspeita atente contra a sua integridade física; no caso dos serviços, por sua vez, é necessário que a conduta possa obstar a sua adequada execução.”
Nesse mesmo sentido, a jurisprudência da 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o Recurso Especial (REsp) 1.977.119, concluiu:
“A Guarda Municipal, por não estar entre os órgãos de segurança pública previstos pela Constituição Federal, não pode exercer atribuições das polícias civil e militar, devendo sua atuação se limitar à proteção de bens, serviços e instalações do Município.
Posicionamento do STF
Contrariando essa linha interpretativa, o STF, ao julgar a ADPF 995, decidiu reconhecer as guardas municipais como órgãos de segurança pública. Assentando que:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, §8º, DA CONSTITUIÇÃO. RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEGÍTIMA OPÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL AO INSTITUIR O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI N° 13.675/18). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública.
2. Essa nova perspectiva de atuação na área de segurança pública, fez com que o Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do RE 846.854/SP, reconhecesse que as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, da CF).
3. O reconhecimento dessa posição institucional das Guardas Municipais possibilitou ao, com CONGRESSO NACIONAL, em legítima opção legislativa, no § 7º do artigo 144 da Constituição Federal, editar a Lei nº 13.675, de 11/6/2018, na qual as Guardas Municipais são colocadas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 1º, inciso VII).
4. O quadro normativo constitucional e jurisprudencial dessa SUPREMA CORTE em relação às Guardas Municipais permite concluir que se trata de órgão de segurança pública, integrante do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).
5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para, nos termos do artigo 144, §8º da CF, conceder interpretação conforme à constituição aos artigos 4º da lei 13.022/14 e artigo 9º da 13.675/18 declarando inconstitucional todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública. – Grifo e destaque nosso.
Entretanto, mesmo após a decisão do Supremo, o STJ por intermédio da 3ª Seção, ainda fixou limitações da atuação das guardas municipais. Vejamos [5]:
“As guardas municipais desempenham atividade de segurança pública com o poder/dever de proteger os bens, serviços e instalações municipais, bem como seus respectivos usuários. No entanto, não estão autorizadas a atuar como verdadeira Polícia, para reprimir e investigar a criminalidade urbana ordinária. Assim decidiu a 3ª seção do STJ.
Os ministros decidiram fixar o alcance da atuação das guardas municipais, frente ao reconhecimento recente do STF (ADPF 995) de que a guarda municipal integra o sistema de segurança pública. O colegiado considerou que, inegavelmente as guardas municipais integram o sistema de segurança pública, mas tem sua atuação limitada ao que à proteção de bens, serviços e instalações do município.
Ainda, segundo o entendimento da 3ª seção, apenas em situações absolutamente excepcionais a guarda pode realizar a abordagem de pessoas e a busca pessoal, quando a ação se mostrar diretamente relacionada à finalidade da corporação.”
Esse era também, era o entendimento da doutrina especializada. Vejamos os ensinamentos do professor Rômulo Moreira [6]:
“(…) nada obstante tratar-se de órgão integrante do sistema único de segurança pública, nos termos do artigo 144, §8º, da Constituição, não possuem os guardas municipais função de polícia judiciária, sendo vedadas a eles, por exemplo, o cumprimento de mandados de prisão provisória (temporária, domiciliar e preventiva), de busca e apreensão e outras diligências requisitadas pelo Juiz ou pelo Ministério Público (artigo 13 do Código de Processo Penal). Afinal, guarda municipal não é polícia!”
Tentativa de criação da Força de Segurança Municipal
Em 17 de fevereiro de 2025, a Prefeitura do Rio de Janeiro, por meio do prefeito Eduardo Paes, enviou à Câmara de Vereadores um projeto de lei para criar a Força de Segurança Municipal (FSM) [7], que previa agentes uniformizados e armados, com função de atuar de maneira complementar às forças policiais.
A proposta ignora a inexistência de previsão constitucional autorizando a criação de órgão de segurança pública, fora dos expressamente previsto no artigo 144 da CF, seja qual for a qualificação: “Força Municipal de Segurança Pública, Polícia Metropolitana ou Polícia Municipal”.
Deste modo, a criação de um novo órgão de segurança pública, exigiria alteração formal na Constituição, e não uma simples norma infraconstitucional.
Do direito a errar por último
Em 25 de fevereiro de 2025, o Supremo Tribunal Federal, em novo pronunciamento, agora ao concluir o julgamento do Recurso Extraordinário 608.588, com repercussão geral (Tema 656)[8], decidiu que é constitucional a criação de leis pelos municípios para que guardas municipais atuem em ações de segurança urbana:
“Por maioria, o STF decidiu que é constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbanas pelas guardas municipais. Para o Tribunal, as guardas estão autorizadas a realizar policiamento ostensivo comunitário, mas devem respeitar as atribuições dos outros órgãos de segurança pública previstas na Constituição Federal. Além disso, ficam impedidas de exercer funções da polícia judiciária, que cuida da investigação de crimes. As leis municipais sobre a matéria devem observar normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional. O entendimento foi firmado no julgamento de recurso extraordinário, com repercussão geral, em que o Tribunal validou lei que prevê o policiamento preventivo e comunitário entre as atribuições da Guarda Civil Metropolitana de São Paulo.”
Teste de julgamento
É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.
Contudo, essa decisão extrapola a competência do STF e viola a separação de poderes. Qualquer mudança na atribuição das guardas municipais deveria ser feita pelo Congresso, por meio de uma emenda constitucional.
Conclusão
A segurança pública é uma preocupação de todas as esferas da federação. No entanto, a Constituição deixou os municípios de fora da responsabilidade direta pela segurança pública, limitando a atuação das guardas municipais à proteção do patrimônio municipal [9].
Em nossa opinião, é inegável que o erro do Poder Constituinte Originário, que após alçar os Municípios à categoria de entes da federação (artigo 1ª, caput, da Constituição), deixou somente este, de fora dos entes responsáveis pela segurança pública, prevendo apenas a formação de guardas municipais, com único objetivo de proteção do patrimônio público municipal (artigo 144, §8º, da CF).
Apesar disso, o poder constituinte derivado reformador, nada fez para consertar o erro do legislador constituinte originário, pois em quase 37 anos de vigência da Constituição, não houve aprovação de qualquer proposta de emenda à constituição, com objetivo de incluir ou autorizar os Município a atuarem na segurança pública.
O STF, ao decidir no RE nº 608.588 que as Guardas Municipais podem exercer policiamento ostensivo e comunitário, alterou a interpretação constitucional sem que houvesse uma mudança formal no texto da Constituição. Essa prerrogativa cabe ao Congresso Nacional, não ao Supremo Tribunal Federal.
Como afirmava Rui Barbosa:
“Em todas as organizações, políticas ou judiciais, há sempre uma autoridade extrema para errar em último lugar. O STF, não sendo infalível, pode errar. Mas a alguém deve ficar o direito de errar por último.”
Dessa forma, sem alteração formal da Constituição, não há base legal para que os municípios criem novos órgãos de segurança pública ou ampliem indevidamente as atribuições das Guardas Municipais, pois a Guarda Municipal não é polícia.
[1]https://prefeitura.rio/cidade/prefeitura-do-rio-envia-projeto-de-lei-para-camara-de-vereadores-para-criar-forca-de-seguranca-municipal/
[3] Vide o Artigo 30 da Constituição Federal, da competência dos municípios (Título I, Capítulo IV).
[4] BRASILEIRO, Renato. Manual de Processo Penal. 12ª. ed. Salvador: Ed. Juspodivm: 2023, pp. 165 e 166.
[5]https://www.migalhas.com.br/quentes/394305/stj-fixa-limitacoes-da-atuacao-das-guardas-municipais
[6] https://www.conjur.com.br/2023-set-22/romulo-moreira-guarda-municipal-nao-policia/
[7]https://prefeitura.rio/cidade/prefeitura-do-rio-envia-projeto-de-lei-para-camara-de-vereadores-para-criar-forca-de-seguranca-municipal/
[8] O que significa que a decisão do STF deverá ser seguida pelas demais instâncias da Justiça em casos que questionam as atribuições das guardas municipais. No Tribunal, há 53 ações pendentes sobre o tema.
[9] https://www.estadao.com.br/politica/como-atuam-as-guardas-municipais-nos-eua-na-inglaterra-e-na-franca-o-que-o-brasil-tem-a-aprender/?srsltid=AfmBOoqM8M9e4ZV6d2vhl1lBnFnbdZgJs8L0o_PR5YRCPk-M3s9bVW_E
Luiz Gabriel de Oliveira e Silva Cury é advogado criminalista, fundador do Escritório LG Cury Advogados Associados, graduado pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UniRio), pós-graduado em Criminologia, Direito Penal e Processual Penal pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-RS) e pós-graduado em Criminologia, Direito Penal e Processual Penal pela Universidade Candido Mendes (Ucam) e membro da Associação Brasileira de Advogados Criminalistas (Abracrim) e da Associação Nacional da Advocacia Criminal (Anacrim).
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